寻找一个美国能够接受的《中国制造2025》

                       

图表：《中国制造2025》出台 明确制造强国路线图 新华社发 大巢制图
刘裘蒂：从两个美国商会提交的《美中贸易谈判的优先建议》中，可尝试解读美国对《中国制造2025》的可能“底线”。

在中国国务院副总理刘鹤即将率团抵达华盛顿之际，美国商会和中国美国商会在1月16日向美国贸易代表罗伯特?莱特希泽提交了一份联合报告《美中贸易谈判的优先建议》，指出有证据表明，中国省级官员仍然持续努力推行中央政府的《中国制造2025计划》，使人对中国官员努力淡化其重要性产生了怀疑，这项政策将成为1月30日继续进行中美贸易谈判的一个关键争论点。

两个美国商会在《优先建议》中指出，在一些优先领域取得具体而深远的进展并不容易，因此建议采取两个步骤的程序，用来支持核查承诺和执行情况。第一步骤是确保法律和政策的变更，明确地改变中国规范性指导方针、法律和法规，但中国承诺在这些领域进行有意义的改革，将需要明确的基准、时间表和严格的监测，以确保不仅对中国的法律和监管架构做出持久的改变，而且公正地执行法律和法规。

第二步骤是建立新的纪律准则，使其诉诸于独立的仲裁机制，并在WTO中多边化，敦促美国政府与中国谈判新的纪律准则，以约束和限制中国政府在执行法律、法规和政策的实践中，导致对在华的美国公司形成歧视性待遇，确保强有力的威慑防范，并在必要时公平有效地执行。

然而，《优先建议》里表述的美国商业界代表的立场，对于美国谈判代表的影响究竟有多少？美国对于《中国制造2025》的底线为何？就此我采访了两位熟悉美国对外贸易谈判过程的专家:原美国财政部亚洲事务副助理部长罗伯特?多纳博士（RobertDohner），他去年才结束了在美国财政部长达20年、历任5届总统的职业生涯，目前是美国大西洋理事会战略与安全中心非常驻高级研究专家；以及美国前商务部官员、现任华府智库战略暨国际研究中心（CSIS）国际商务主席芮恩希（WilliamAlan Reinsch）。

为什么美国人受不了《中国制造2025》？

《中国制造2025》可以说是目前中美贸易战中最棘手、最有争议性的“雷针”，因为它代表了两种完全对立的对中国崛起的看法。从中国的角度而言，通过创新驱动制造提升产业能力，优化中国产业结构，使中国成为电动汽车、航空航天、机器人和其他制造领域的领军者，是中国合法的崛起，美国的反对显示小肚鸡肠的冷战思维，怕中国超越美国。而从美国人的观点来看，《中国制造2025》是用牺牲外国企业利益的手法弯道超车，体现了所有中国“不公平”的贸易手段。

美国外交关系委员会研究学者雷洛然在2018年3月发表评论，形容《中国制造2025》是对美国高科技领导地位的“存在主义式的威胁”。美国贸易代表办公室在2018年3月发布的《301报告》称，中国迫使美国公司将技术转移给中国合作伙伴，其中提到了《中国制造2025》计划120次。2018年11月发布的《301报告最新信息》中指出，尽管中国官方明显有在公开场合淡化《中国制造2025》的尝试，中国仍在大规模实施这一产业政策。《优先建议》的第三个附件中，以长达32页的幅度一一列举中国省级、市级政府为了实践《中国制造2025》计划的种种政策。

美国商务部长韦伯?罗斯在2018年达沃斯世界经济论坛上批评《中国制造2025》威胁全球贸易，他认为中国一直打着自由贸易的旗号，实则却是实行贸易保护主义的高手。他认为《中国制造2025》战略的目的是令中国成为世界领袖，占有大量市场份额，这对美国是一个直接威胁；中国可能会出现技术转移、不尊重知识产权、窃取商业机密等行为。

其实在特朗普上台之前，美国商务部在2017年1月6日发布了《中国制造2025：建立在本土保护之上的全球野心》，其中的结论是：“中国正在出台和实施的新政策，提高了缺乏效率和产能过剩的可能性，以及流向全球范围内的扭曲。国家主导的经济发展政策强调国家控制、限制竞争、针对特定行业和技术，最终对中国和世界造成的危害多于好处。”

李克强总理在2017夏季达沃斯论坛上会见企业家代表时表示，有人误解《中国制造2025》的目的是将来不买国外装备，这是不可能的。中国开放的市场只会给企业更多自主选择权利。更重要的是，在全球化条件下，关起门来提高自己的装备质量和水平等于闭门造车。

中国国务院国资委主任肖亚庆在今年1月22日达沃斯世界经济论坛举办的“中国营商之夜”的中外企业交流会上表示：“《中国制造2025》是中国制造业发展的自然结果，我们的工业发展是中国的需要，也是对世界的贡献。我们已经看到了差距，我们必须有自己的工业能力。”

其实借由产业政策带领经济转型是发展中国家和发达国家都经常用的手法：1970和1980年代，工业政策带动了日本快速的增长，“亚洲四小龙”也曾拜赐于国家主导的系统性政策。在美国，半导体、核能、成像技术等领域的突破都得益于产业政策。而《中国制造2025》计划本身很大程度上借鉴了德国2013年通过的《工业4.0计划》。

然而，许多欧洲和美国的政策制定者认为，《中国制造2025》和《德国工业4.0计划》之间存在着明显的差异。首先，德国的国家补贴要少得多，而且它们几乎完全致力于基础研究，德国也缺乏替代进口或本土生产配额的目标。更重要的是，中国经济总体上存在着对外部参与和竞争开放的种种限制。

那么，《中国制造2025》到底有什么让人不安的层面呢？

首先，这个政策设置了通过三个阶段，在2025，2035及2049年分别实现制造强国进程的明确战略目标，另外所谓非官方的《绿皮书》含有经常被西方媒体引用，不但“雷人”、也很“吓人”的具体产业指标。

《中国制造2025》提出到在2025年实现航天装备、通信装备等行业核心零部件和基础材料“自给”70%的目标。另外到2025年用于智能手机的自制芯片将占到本地市场的40%，有助于减少对进口的严重依赖。在智能制造领域，2020年自主品牌工业机器人国内市场占有率达到50%，国产关键零部件国内市场占有率达到50%；2025年自主品牌工业机器人国内市场占有率达到70%，国产关键零部件国内市场占有率达到70%，有1-2家企业进入世界前五名。

中国为自给自足设定配额有什么问题？首先，雷洛然指出这种配额违反了WTO关于技术“替代”的规则。根据WTO的规定，最不发达国家必须在2003年之前取消“进口替代”补贴（即用意为帮助国内生产和避免进口的补贴），对于其他发展中国家，最后期限是2000年。

另外让美国人害怕的是：提供直接补贴，也就是说，政府可以通过国家资金、低息贷款、税收减免和其他补贴，增加对中国2025项目产业的直接支持。同时，对外国公司的投资和收购也是敏感议题：中国官方鼓励私营企业和国有企业投资2025重点领域里的外国企业，特别是半导体公司，以获得先进技术。雷洛然认为，中国企业在2015年后收购欧美战略企业的井喷式增长背后的驱动力便是《中国制造2025》。

美国贸易代表莱特希泽在提及《中国制造2025》时也曾表示，如果是中国要在这些先进产业和其它国家正当竞争，那没有问题；但通过政府投入3000亿美元补贴、限制市场准入以及强制技术转让等手段，以牺牲他国利益为代价，那就另当别论。

美国学界一般认为，一个关键的让步可能是降低中国企业市场份额的数字目标。有人认为这样的“目标”其实不存在于官方计划中，或仅仅是愿景而不是任务。另一个双方有可能讨论的政策变化是大幅减少对中国工业企业，特别是国有企业的直接政府补助，以及廉价的土地和材料等供给侧补贴。这将有助于平衡国有企业、中国私营企业和外国企业之间的竞争环境。

这些观点虽然不是《优先建议》里的陈述，但对于了解关于《中国制造2025》争议的节点很有帮助。而两个商会共同向美国贸易代表提出《优先建议》报告的重要性在于：在华经营的许多美国公司一般不愿公开发声，作为在中国开展业务的美国公司的代表，美国商会与白宫保持着密切的关系，并为了集体的利益充当喉舌。而这些商会长期以来一直主张加强美中商业关系，也在中国领导人中有影响力，它们想通过《优先建议》的报告来传递一个信息：中国不能再把美国商界的支持视为理所当然，并且显然它们要强调的不只是政策和法令的改变，更重要的是贯彻实行。

在这样的背景下，我与两位专家进行对《优先建议》进一步的解析。

从美国商会的《优先建议》看《中国制造2025》

刘裘蒂：您认为美国商会和中国美国商会为美中贸易谈判准备的《优先建议》将在特朗普政府与中国的谈判中发挥作用吗？莱特希泽会给它多少份量？

多纳：目前中美之间的谈判可能已有了一个明确的调性和一系列问题，很难引入新的大胆的想法。我相信，美方贸易代表莱特希泽和他的团队会仔细阅读《优先建议》，来支持他们基于美国企业观点的论点，并查看是否有一个或多个具体的想法可以用来解决谈判问题。这些建议最终可能会以不易察觉的方式影响谈判。

芮恩希：这份报告对中美贸易问题的分析与美国政府的分析基本一致，应该会加强它们的意图。

刘裘蒂：在与中国贸易紧张爆发的过去一年里，美国企业对在华经商的看法是否发生了变化？它们对各种各样的准入和不公平竞争问题是否更加直言不讳？在希望迅速解决问题和希望中国进行真正的结构改革之间，它们是否感到同时被两种想法拉扯而感到为难？

芮恩希：过去五年来，美国公司对中国的支持一直在削弱，因为领导人奉行的政策以牺牲私营公司为代价加强了国营企业，并增加了对外国公司的歧视。大多数的美国企业因为害怕中国的报复，并没有变得更直言不讳，但它们已经停止为中国辩护，这改变了华盛顿的气氛。

但我会用不同于你的措辞，这是一种权衡。由于许多美国企业在中国仍然有利可图，它们确实面临着短期利润与长期竞争力之间权衡的困境。如果现在不处理这些结构性问题，中国将继续获得它们的技术，美国企业将继续以牺牲其在全球的长期竞争力为代价而（在短期内）赚钱。

刘裘蒂：您同意艾利森?格雷厄姆的评估，即美国与中国将在3月1日前达成“买买买”协议，从而使艰难的结构性问题谈判拖延到此后的6个月休战期吗？你同意这种两个阶段的做法吗？

多纳：我认为习近平主席和特朗普总统都有强烈的意愿在3月1日的最后期限之前达成贸易协议。对于习主席来说，这将避免在中国经济和中国在欧洲的主要市场放缓之际，对中国出口的进一步破坏和不确定性。特朗普总统还需要证明自己是交易大师，即在2017年和2018年中美商议和谈判失败后，他仍然能够在美国最重要的双边贸易关系中达成协议。在重大交易上达成协议是最简单的证明方式。

距离3月1日还有不到30天的时间，在结构问题上很难达成一致，但这些问题不会消失。美国政府、美国国会两党和美国商界都一致坚定认为，必须解决结构性问题。3月之前达成的任何协议至少都必须承认这些结构性问题，并有解决这些问题的意图。只要结构性问题仍然是美中关系的主要因素，争端将继续发生，谈判将继续进行，而且可能持续很长一段时间。

刘裘蒂：许多中国人认为，美国对“中国制造2025”的立场旨在遏制中国的崛起。你同意吗？

多纳：对美国来说，这主要是一个公平性的问题。美国一直对在某些经济领域实现“技术领先”的国家主导的产业政策计划持怀疑态度，特别是那些美国公司取得成功的领域。1980年代的日本工业政策和欧洲在20年前建立“国家冠军”的意图就是如此。美国人认为，国家以干预来助长国内公司，是不公平地歧视成功的美国企业，并使得本土公司占到优势。

芮恩希：美国的立场是试图说服中国，以符合WTO规则的方式发展，特别是在政府补贴方面。我认为，如果有人说中国能发展的唯一途径就是窃取别人的技术，那将是对中国的一个可悲的评论。中国不应该这样做，但更重要的是，中国已经发展到一个阶段，为了继续成长，他们现在不需要这样做。

刘裘蒂：关于《中国制造2025》，您建议的立场是什么？废除？修改？美国可以接受的《中国制造2025》计划是什么样子？

多纳：特朗普政府曾多次反对政府主导中国经济，反对政府用于促进国内产业的补贴，反对从外国公司获得技术的各种行为和政策。美国贸易代表关于中国的《301报告》特别强调技术获取的政策，如合资企业要求、技术转让要求、海外投资以及盗窃和间谍活动。

中国不太可能放弃政府在中国经济中的作用，或其对技术发展的渴望。但是，可以接受的政府工业补贴政策是什么？以及哪些技术收购政策是可接受的？这些问题现在不仅在美中关系，而且在全球贸易规则中，都是关键问题。

专注于这些问题，将可以促成一个美国可以接受的《中国制造2025》计划。

芮恩希：这你得问特朗普政府它的计划是什么？我相信特朗普政府能够接受的中国是基于西方规则的贸易体系的一部分，并严格遵守WTO的义务。

刘裘蒂：缺乏司法独立性终究将不可避免地危及美中贸易协定的执行。有些美国评论者建议由美国政府实施向对中兴通讯一样的持续内部监控。这看起来不就像是美国对中国的司法和行政程序实施“司法管辖权”，或者变成“司法程序的殖民主义”，这可行吗？

多纳：我认为这是不可能的。美国政府对中兴通讯的监控是一个非常不寻常的案例，是对该公司违反与美国政府之前达成的协议而做出的反应。我认为中国不会同意美国直接参与或监督其司法或行政程序。在一个更为有限、具体和技术性的领域，美国曾经就美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）获取中国会计公司的审计工作文件，进行了长期、困难和最终失败的谈判。

但与此同时，美国官员可以根据经历过中国司法和行政体系的人的经验，间接地“监督”中国的司法和行政体系。规则清楚吗？体制对本土和国外公司是否同等对待？对私营和国有公司是否同等对待？企业是否有能力提起诉讼并且有时会胜诉？提起诉讼会受到报复吗？来自其他国家的外国企业有什么经验？

归根究底，一个规则或协议明确、并通过规则和协议来决定结果的体系，一个不会意外出现新的障碍或困难的体系，一个公平对待各方、有良好论据的企业能够获胜的体系，才是最重要的。

芮恩希：美国政府有一种根深蒂固的观点，即中国不会履行其所做的承诺。因此，对协议的大部分讨论将是关于监测和执行措施。中国会将几乎这一领域的任何提议都视为对其主权的侵犯，但美国政府有理由坚持政策透明度和衡量合规实践的手段。至于实际如何操作将取决于中国做出的具体承诺。

刘裘蒂：您认为《优先建议》中提议的新仲裁制度，会受到中国的欢迎吗？中国指责西方不尊重（中国）法治，特朗普政府也质疑WTO的有效性。

多纳：即使抛开中国可能的反对意见和特朗普政府的怀疑态度，我也不知道这样的新仲裁制度是否可行。大多数的WTO仲裁，是关于明确的国家政策是否符合WTO规则。让WTO或任何其他多边法庭评估中国是否以歧视性的方式执行法律、政策和法规，这将是一大跨越。此外，个别公司很可能不愿意让他们在中国受到监管或行政的经验成为国际法庭申诉的议题。

芮恩希：到目前为止，中美双方都未曾对一个不允许其本身决定结果的仲裁系统表示过多的支持，因此任何涉及独立仲裁的构想，都不太可能得到太多的支持。

刘裘蒂：以实际的角度而言，中国可能无法同意特朗普政府要求的许多“可交付的成果”，这是因为关系到中国体制和内部规范的根深蒂固的结构问题。您认为美式资本主义与中国国家主义经济体制在根本上水火不容吗？

多纳: 不，资本主义有很多种类型，经济中市场和政府之间的平衡也不尽相同。

但是，不同的经济体系在商业关系中产生了紧张关系，有时产生了猜疑，需要制定出影响国际贸易和投资的商定规则和可接受的做法。当前，中美两国在产业政策、补贴、技术引进等方面都出现了一些亟待解决的重要问题。

这涉及到美国放弃认为中国经济体系对其贸易伙伴天生不公平的观念，中国放弃任何限制其行为的要求都是企图“遏制”中国的观念。

芮恩希：美国和中国的体制不需要“合拍”仍然可以在全球贸易体系中共存。然而，它们确实需要遵守同一套规则。                                                              ?